文化部官员评“中国好声音”：煽情 做作

网站优化这些误区一定要避免 百害而无一利

发布时间：2025-04-05 19:21:39编辑：空谷传声网浏览（75）

一方面，在申请内容上，申请公开职权依据、事实证据、实体规范、解释原因。

不同社会强力主体在权力差距和逃避可能性这两个方面的程度不同，各自所应受到的规范强度也应与其对个人造成的侵害风险相称。联邦宪法法院认为，当出现议价能力的结构性失衡并致一方承担巨大义务时，法庭有责任基于民法典的诚实信用原则实施干预。



[7]［德］克劳斯—威尔海姆·卡纳里斯：《基本权利与私法》，曾韬译，《比较法研究》2015年第1期。4年后她父亲的公司破产，银行要求她作为担保人偿付本息共16万马克。而宪法只需确立平等的法律地位，保障主体追求优势后果的正当性，这也是社会活力和创造力的源泉所在。[29]参见谭燕、王胥覃、谭劲松：《行业协会治理：组织目标、组织效率与控制权博弈——以中足协和中超杯资本革命为例》，《管理世界》2006年第10期。[43]［日］高桥和之：《宪法上人权的效力不及于私人间——对人权第三人效力上的无效力说的再评价》，陈道英译，《财经法学》2018年第5期。

以上分别从事实和规范层面为理解宪法私人效力提供了一个分析框架。[10]李海平：《论社会宪政》，《法律科学》2012年第1期。[49]  A. Boin, M. Busuioc, M. Groenleer, Building European Union capacity to Management transboundary Crisies: Network or Leader-agency Model, Regulation and Governance, Vol8(4), 2014. [50] Ibid. [51] 见《突发公共事件应对法》立法草案说明。

很多国家法律上的规定都与此有关，例如美国《州际应急管理互助协议》(EMAC)即规定公共危机逾越出一个州是启动州际应急管理互助的法定要件之一，也是根据《联邦灾害缓释与危机援助法令》（the Stafford Act）向联邦政府请求支持的条件。[8] 重大传染病公共危机是一种特殊类型，在法律上它来自于《突发公共卫生事件应对条例》第二条所明确的四种突发公共卫生事件：重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。这种模式在我国公共事件应急法治传统中由来已久，在《突发公共事件应对法》出台前，中国分成不同专业领域来应对各自的突发事件，建国初期即成立中央救灾委员会以协调各个相关部门的防疫、防灾工作。由此，社会整体性危机的本质就是由于传染病疫情的旷日持久使得社会的整体秩序和一般行为模式受到影响，由此会引发各种次生矛盾与伤害，甚至导致价值观冲突。

宪法规定的民主原则尤其可以约束那些没有明确行政法主体地位的组织、未经民主程序做出、尤其涉及到对公民权利义务处分的行为，防止危机应对演变为地方寡头政治。[27] 【德】阿斯曼：《秩序理论下的行政法体系体系建构》，林明锵译，北京大学出版社2012年版，第226页。



这两项权力根据该法都属于国务院卫生行政部门和省级人民政府，但是《突发公共事件应对法》第四十三条县级以上地方各级人民政府…发布相应级别的警报，决定并宣布有关地区进入预警期却赋予了县以上各级地方政府均有预警发布和宣布进入预警期的权力，二者是否冲突？在本文看来，二者并不冲突，《传染病防治法》第十九条只是对省级政府的预警权做出规定并没有明确排除县级地方的预警权，而《突发公共事件应对法》第四十三条规定的发布相应级别警报、宣布有关地区的限制性规定说明县以下政府只对于一般级的突发事件在县级行政区域内享有预警发出和发布权，它无权发布其他级别事件、其他行政区域，更不能发布全省的预警信息，因此与省级政府统一发布本省的预警信息并不矛盾，相反正符合我国突发公共事件分级的统一领导和传染病防治需要最大程度切断传染源之目的解释要求。[71]这毫无疑问要以信息采集和监测为前提，且应该是各级地方政府都拥有的权力。各种组织要素的配置、安排需要根据具体情况予以调整。其次，要求尊重组织裁量。

然而，组织要素调配与安排本身也是国家和全社会调动力量，需要耗费时间。第四，重大传染病疫情容易诱发社会整体性危机，有一定的时间持续性和空间封闭性，容易形成危机的日常化状态，[25]因此应对这种危机需要充分实现各种组织要素的有序流动，发挥组织合力。[26] （三）重大传染病危机应对所设定的组织法目标 重大传染病疫情是一种特殊的危机类型，我们必须从它自身四个特征，即社会外溢性危机、社会无差别性危机、社会情境性危机和社会整体性危机出发，来构建法律解释原理，形成法教义学上的体系。由于重大传染病是一种社会无差别性危机，防治既要依赖每一个人，又必须监管每一个人，《传染病防治法》的起草说明非常好地揭示出这个悖论式关系：传染病威胁的对象是整个社会，因而防治传染病也应当是整个社会共同的责任。

而最长传染期的设定更使得危机应对措施有一定持续性。一、危机类型学与重大传染病应对的组织法原理 （一）组织任务与危机类型学 行政组织法的建构总是与法律观察社会的特定界面有关，这由组织法是为了促进完成特定行政事务的要求所决定。



[16]也就是说，公共组织本身会加剧危机，成为新的危机来源，这需要公共组织通过法律来调控自身，满足功能适当、民主正当与可问责性等诸多方面要求，其中维持自身的公信力具有至关重要的意义。[56] 见新华社：新华调查《疫情防控越吃劲，越要坚持依法防疫》，2020年2月10日。

《突发公共卫生事件应急条例》第十条也规定省、自治区、直辖市人民政府根据全国突发事件应急预案，结合本地实际情况，制定本行政区域的突发事件应急预案，中央人民政府制定的预案成为各地预案的框架性规定。所谓危机的社会无差别性是指这种危机是民主分布，平等概率降临到每一个人的头上，每一个人都没有豁免风险的可能。危机管理学告诉我们，政府对于危机处在何种阶段的判断非常重要，有必要采取一定分析手段确定不同阶段趋势变化的转折点。[15]最后，公共危机的发生和加剧往往是内源性因素和外源性因素共同作用结果，可能从情境危机转向由于管理不当导致的制度危机，尤其是组织失败。为了缓解中央与地方之间的信息不对称，有效监管地方应对危机的行为，尤其是督促地方按照标准化和合法性要求来行动，中央政府还必须具有独立干预和监督的职能，在行政法学上表现为它可以创造出一些独立行政空间，跳脱出层级行政规定的权力逐级流动规则和严格行政隶属关系。实质原则主要是宪法和法律对行政组织的控制要求与正当性证明，例如在德国法上宪法规定的行政一体性、基本权利保障和民主正当性被认为是三个最重要的控制原则。

重大传染病危机作为一种典型的社会整体性危机，其损害的法益远远不止是人民的生命健康权，而是在疫情持续期间对社会经济秩序的全面冲击和破坏，因此地方政府必须履行在此期间的公共服务和一般秩序维护的职能，这往往是中央政府无法直接行使的权力。在我国有《传染病防治法》第七条规定的各级疾病预防控制机构、医疗机构、《突发公共事件应对法》第二十六条规定的国家综合性应急救援队伍三种典型组织形式，《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》第十九条还规定了专家工作组这种形式。

对具体科学活动与环节的监管也比制定一般性约束条件要更有可能冒犯宪法。传统行政法认为，危机应对主要是政府职责，而政府是按照层级架构自上而下形成的组织，形成稳定的命令-服从关系，是一种纵向结构。

例如根据《突发公共卫生事件条例》第三十七条规定的群防群治，各地社区、企业事业单位、社会管理服务机构（如物业公司）这些没有行政管理职能的组织都分享或参与到危机应对中，但必须根据地方实际情况来决定是否需要启动这些组织以及委托它们的具体公共任务，也就是说对于社会的组织化程度需要地方政府根据裁量来具体判断，以确保既有效应对危机，也不会因为组织化程度过高而不可避免限制公民的权利与自由。[54] A. Giddens, The Constitution of Society, Polity Press1984, p.285. [55] 【德】阿斯曼：《秩序理论下的行政法体系体系建构》，林明锵译，北京大学出版社2012年版，第205页。

应急管制则在两部法律里都规定为传染病出现疫情或共突发公共事件确实发生以后的各种手段。(2)信息预警权（《传染病防治法》第十九条省级政府的权力、《突发公共事件应对法》第四十二、四十三条）。在一个持续性的应对危机的社会环境里，各种组织要素如何有效形成合力，降低冲突矛盾，防止次生伤害所带来的组织失败与信任危机，这些都对法律的准确解释与适合提出考验。[41]联防联控机制具有临时性和非实体性，这种协调组织的关键作用在于通过协调促进横向机构之间的合作，而不是实际做成决定，网格化的架构有助于权力配合、信息沟通与资源配置。

预警属于风险交流，它对于遏制传染病爆发、流行具有最重要的意义，因此非常有必要仔细区分各级地方政府的具体职责。中央政府这种组织功能本质上是一种调控行政，[55]通过综合性地适用法律，来形塑具体政府可能的行为空间，确保个别性的机制被大型的制度框架所设定。

县级以上人民政府制定传染病防治规划并组织实施，建立健全传染病防治的疾病预防控制、医疗救治和监督管理体系。[53]其次，通过体系解释我们发现，《突发公共事件应对法》与常规行政立法不同，它先规定地方政府应急职能（第七条），后规定中央政府职能（第八条），强化属地负责的规范意图非常明显。

在中国的法律里强调这种职能还有一个特别重要的意义，就是因为分级的统一领导体制存在，非常容易出现危机防控中的地方碉堡化与地方割据，最后因为各自为政的地方保护而阻碍危机有效应对。[73]因此，地方政府在确保社会正常生活用品供应，交通医疗用水用电等基础设施提供，社会治安管理维护，打击哄抬物价、假冒伪劣等维护市场秩序等方面都具有更加重要的意义。

《突发事件应对法》第三条规定突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应，包含发生突然性、危害严重性和紧急处置性三个构成要件，而这三个要件却不会必然发展为一种公共危机。[54]而有效的远距离治理对于中央政府控制地方，避免天高皇帝远，确保无论何级地方政府都按照标准化、抽象化的行为模式统一行动具有至关重要的意义。信息则应该至下而上高效流动，以确保高层掌握实际情况、形成正确决策意图。然而这种统一领导又是建立在分级负责基础之上，呈现出一种分级的统一模式，立法者试图通过此兼顾快速反应、明确各级政府职责与有效整合资源多项价值。

如此制度设计体现出立法者既要最大程度防备风险又要最大程度避免社会恐慌的如履薄冰心态。从组织法上来考虑，有必要明确不同组织的权限，例如各种中间行政组织，社区、村民小组、保安公司、物业部门，各种企事业单位，是否能够独立行使强制权，如何明确其权力清单，恐怕还必须在法教义学上链接到《行政处罚法》、《行政强制法》、《治安管理处罚法》等作体系化思考，以避免管制碎片化和对公民权利的侵犯。

从一般情况来看，行政组织法教义学建立在双重功能体系原理之上[27]：一是建构功能，将行政组织建构为法律上的人（权利能力主体），赋予其权力，明确其责任。其次，从职能看，第九条规定其统一领导、协调本级人民政府各有关部门和下级人民政府开展突发事件应对工作，明确了其作为决策机关和指挥机关的领导权与协调权。

但另一方面也带来整个社会高度组织化条件下对个体自由的无差别压制，引发作为集体现象的组织对个体的不信任与权利侵犯，从而也给行政组织法的合宪性控制带来难题。战时体制强调打破专业分工，统一号令，理性官僚制则强调守土有责，专业分权。